By La Convención Marco de las Naciones Unidas cada año atraen cada vez a más participantes novatos sin recursos y contactos para llegar a los responsables políticos, pero aumenta notablemente la huella de carbono de la reunión.
Hayley Walker / The Conversation
Gobiernos de todo el mundo se darán cita próximamente en Belém, Brasil, para la XXX Conferencia de las Partes (COP30) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Junto a ellos, participarán numerosos actores de la industria y el comercio, la sociedad civil, instituciones de investigación, organizaciones juveniles y grupos de pueblos indígenas, entre otros.
Desde la adopción del Acuerdo de París sobre el cambio climático en 2015, la participación en las COP se ha disparado. La COP28 en Dubái contó con la asistencia de 83.884 participantes, una cifra récord. Si bien en la COP29 de Bakú el año pasado la cifra descendió a 54.148, se mantuvo muy por encima de la de la COP21 en París.
Estos eventos, denominados “mega-COP” , han sido criticados por la enorme huella de carbono que generan. La investigación que realicé con Lisanne Groen, de la Open Universiteit, sobre la participación de actores no estatales identifica dos problemas adicionales. Primero, la cantidad de participantes menoscaba la
calidad de la participación, ya que un gran número de actores no estatales deben competir por un número limitado de salas de reuniones, espacios en eventos paralelos, oportunidades para hablar en público y posibilidades de dialogar con los responsables de la toma de decisiones. Segundo, la tendencia de las “mega-COP” está generando una brecha cada vez mayor entre las expectativas de participación de estos actores y la realidad del proceso.
Una forma justa de reducir el tamaño
En cuanto al primer problema, la solución obvia sería reducir el tamaño de las COP, pero en la práctica esto no es tan sencillo. La decisión de celebrar la COP30 en la ciudad amazónica de Belém —de difícil acceso y con tan solo 18.000 camas hoteleras— se interpretó como un intento de superar el auge de las COP.
Con una asistencia prevista de decenas de miles de personas, algunos participantes parecen no inmutarse por la lejanía del lugar, pero la escasez de alojamiento ha provocado un aumento vertiginoso de los precios , generando preocupación por los costes y su posible impacto en la legitimidad y la calidad de las negociaciones, informó Reuters.
A medida que las COP han crecido en tamaño, han generado cada vez más atención política y mediática, hasta convertirse en un evento imprescindible. Esto ejerce presión sobre las organizaciones no gubernamentales y otros actores no estatales para que asistan. Del mismo modo que la fuerza gravitatoria de los cuerpos de gran masa atrae a otros objetos, la magnitud de las «mega-COP» atrae a un número creciente de participantes, en un círculo vicioso difícil de romper.
Sostenemos que la forma más justa de reducir el tamaño de las COP es visibilizando la poco conocida categoría de participantes «excedentes». Esta categoría permitía anteriormente a los gobiernos añadir delegados a los eventos sin que sus nombres figuraran en las listas de participantes, pero estos nombres se han hecho públicos desde la introducción de nuevas medidas de transparencia en 2023. En la COP28, hubo 23.740 participantes «excedentes» . No se trata de negociadores gubernamentales, sino a menudo de investigadores o representantes de la industria con estrechos vínculos con los gobiernos.
Las COP son procesos intergubernamentales: creadas por gobiernos para gobiernos. Por consiguiente, se da prioridad a las solicitudes gubernamentales de acreditaciones de acceso. Solo una vez atendidas todas las solicitudes gubernamentales se pueden asignar las acreditaciones restantes a los actores no estatales admitidos, conocidos como «observadores». Por lo tanto, los participantes que exceden el número de asistentes se benefician a expensas de estas organizaciones observadoras. Presionar a los gobiernos para que limiten o eliminen esta categoría de participantes adicionales podría liberar muchas más acreditaciones para observadores, reduciendo al mismo tiempo el número total de participantes en las COP de una manera más equitativa.
Una ‘brecha de expectativas’
El segundo problema —la brecha de expectativas— se relaciona con una creciente concepción errónea del papel de los actores no estatales en el proceso de negociación de políticas climáticas. Los Estados soberanos son los únicos actores con legitimidad para negociar y adoptar el derecho internacional. El papel de los actores no estatales es informar y abogar, no negociar. Sin embargo, en los últimos años se ha observado un aumento en las demandas de ciertos grupos de actores no estatales que exigen un lugar en la mesa de negociación y esperan poder participar en pie de igualdad con los gobiernos. Esta perspectiva se reproduce en línea, incluso a través de las redes sociales , y inevitablemente genera frustración y decepción al enfrentarse a la realidad de las negociaciones intergubernamentales.
Observamos estas expectativas desalineadas particularmente en actores no estatales que se incorporan al proceso por primera vez. Las «mega-COP» atraen cada vez a más participantes novatos, quienes tal vez carezcan de los recursos, incluyendo conocimientos y contactos, necesarios para llegar eficazmente a los responsables políticos. La creciente desilusión de estos participantes socava la legitimidad de las COP —un recurso valioso en un momento geopolítico marcado por los desafíos de la nueva administración estadounidense— y, además, corre el riesgo de desperdiciar las valiosas ideas y el entusiasmo que aportan los recién llegados.
Centrándonos en la implementación
Vemos dos soluciones. Primero, las iniciativas de fortalecimiento de capacidades pueden generar conciencia sobre la naturaleza intergubernamental de las negociaciones y ayudar a los nuevos participantes a involucrarse eficazmente. Una de estas iniciativas es el «Manual del Observador» de la CMNUCC . Muchas organizaciones y personas elaboran sus propios recursos para ayudar a quienes participan por primera vez a comprender cómo funciona el proceso y cómo involucrarse. Segundo, y de manera más fundamental, necesitamos redirigir la atención política, mediática y pública de las negociaciones hacia la labor esencial de la implementación de las políticas climáticas.
Las COP son mucho más que simples negociaciones: constituyen un foro que reúne a los numerosos actores que implementan acciones climáticas sobre el terreno para que aprendan unos de otros e impulsen el cambio. Estas actividades, que se desarrollan en una zona específica de la COP denominada «Agenda de Acción», revisten la máxima importancia ahora que han concluido las negociaciones del Acuerdo de París y comienza una nueva etapa centrada en la implementación.
Si bien el papel de los actores no estatales en las negociaciones intergubernamentales es bastante limitado, en lo que respecta a la implementación, su rol es fundamental. Las acciones de ciudades, regiones, empresas, organizaciones de la sociedad civil y otros actores no estatales pueden contribuir a cerrar la brecha entre los objetivos de reducción de emisiones asumidos por los gobiernos y las reducciones necesarias para alcanzarlos.
Por lo tanto, la clave reside en canalizar la energía y la atención hacia la Agenda de Acción y la implementación de políticas, para que adquieran la suficiente relevancia como para ejercer su propia fuerza impulsora y generar dinámicas positivas y de retroalimentación positiva para la acción climática. Nos alienta ver que la presidencia brasileña califica a la COP30 como «la COP de la implementación» y hace un llamado al «Mutirão» , un sentido colectivo de compromiso y acción concreta que no requiere presencia física en Belém. Esto resuelve los problemas de las «mega-COP» y ofrece un estímulo alentador para canalizar la creciente energía hacia donde más se necesita.
Dr Hayley Walker, Assistant Professor of International Negotiation, IÉSEG School of Management
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